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加快深化地方金融监管体制改革

更新时间:2023-04-24 分类:时事观察网

  3月10日,国务院机构改革方案获得十四届全国人大一次会议批准。根据方案,我国将进行金融监管体制改革,其中深化地方金融监管体制改革是内容之一。地方金融监管体制改革的重点,是科学合理界定中央和地方政府在地方金融监管中的职责。下一步,应以国务院机构改革的实施为契机,加快完善地方金融监管体制,推动中央和地方加强金融监管协调,更好地防范化解区域性和系统性金融风险。

  现实需要

  地方金融监管,是指中央和地方政府根据法律法规,对地方金融市场、金融组织、金融行为实施监督和管理。前几年,随着金融管制放松,我国小额贷款公司等地方金融组织发展较快。在互联网浪潮之下,以P2P网贷为代表的网络借贷平台更是一度野蛮生长。尽管产生这些非正规金融机构来自于市场需求,但未纳入监管的地方金融组织和类金融机构过快扩张,显性和潜在的金融风险不断累积。近年来,地方性金融产业迅速发展所带来的潜在不稳定性和风险问题,开始成为影响地方金融运行效率和金融安全、决定地方金融能否健康发展,甚至是地方经济与社会能否保持稳定的重要因素。 国内资讯网

  出于应对地方金融组织迅速增长、金融行为日益多元及金融风险加快暴露等现实需要,我国在坚持金融监管主要是中央事权的前提下,逐渐将地方金融监管的部分职能及风险处置责任交由地方政府承担,金融监管在事实上由“单极单层”体系转向“单极多层”体系,地方金融监管问题由此而来。2002年,上海市率先成立金融服务办公室;2008年起,各地金融办开始在职权、编制、机构设置上走向独立。截至2011年底,所有省级政府都成立了金融办。2009年,北京市将金融办升级为金融局。2017年以来,各省将金融局(办)升格为地方金融监督管理局,以加强对地方金融组织的监管。与此同时,部分省份以地方立法的形式制定地方金融监督管理条例。 合肥资讯网

  总的来看,近年来我国自下而上探索优化地方金融监管体制,取得积极进展,加强了对区域性金融风险的化解,也推动了地方金融业发展。但在当前日益复杂的金融环境下,我国地方金融监管还存在着诸多不足和问题。

  一是地方金融监管法律体系建设不足。虽然我国金融法律体系不断完善,但在地方金融监管立法方面仍然较为薄弱,缺乏国家层面统一的地方金融监管立法。除《融资担保公司监督管理条例》外,其他关于地方金融组织的监管规则均为部门规章或规范性文件,层级和效力较低,对违法金融行为威慑力不足,难以有效保护消费者和投资者合法权益。虽然部分省份进行地方立法,但对金融监管职责分工理解不尽一致,部分机构和活动游离于金融监管之外,也难以对跨区域金融活动进行全面监管。

  二是中央和地方政府权责分工不清晰。长期以来,由于缺乏法律规制,中央和地方政府在监管目标上存在差异且不明确,地方金融监管对象和监管标准不统一,存在较多的监管空白和监管重叠,监管效率较低。地方法人金融机构接受中央金融管理部门监管,但国有金融资本管理、党的建设、纪检监察等均归口在地方党委政府。因此,中央金融管理部门和地方政府在高管任免、风险处置中难以协调的事时有发生,地方政府属地风险处置责任往往难以有效履行。

  三是地方政府金融监管部门角色冲突。地方金融监管局往往加挂金融工作办公室、金融服务局等牌子,承担推动金融市场建设、促进地方金融发展、扩大企业融资等职责。因此,地方金融监管局将促进金融发展甚至招商引资作为其重要工作,造成与金融监管、风险处置等职责和角色冲突。在实践中,越权审批设立地方金融组织、违规扩大地方金融组织经营区域等现象较为普遍。由于缺乏明确要求,地方金融监管局监管权限、专业能力、人员编制等均较为有限,难以有效承担监管责任。 吕梁交通网

  2017年7月召开的第五次全国金融工作会议要求:地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。2023年政府工作报告在谈到当前困难挑战时,指出“一些中小金融机构风险暴露”,强调要“有效防范化解重大经济金融风险”,“防止形成区域性、系统性金融风险”。这些都对加强和完善地方金融监管提出更高要求。

  目前,地方金融监管统一立法已经迈出第一步。2021年12月,由中国人民银行会同有关方面研究起草的作为行政法规的《地方金融监督管理条例》向社会公开征求意见。从内容看,金融监管仍然主要是中央事权,正如《党和国家机构改革方案》强调“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”。地方政府在金融监管方面实际上承担“有限监管”职责。第一,从监管对象看,地方金融监管的主要对象是地方金融组织,即“7+其他”。第二,从监管权限看,地方金融组织的监管规则由中央金融管理部门制定,地方政府负责的是日常监管。第三,从职责层级看,地方金融监管的部分职责授予省级人民政府,如对地方金融组织发放牌照等权限,不得转授给县、市级政府。第四,从权限行使看,地方政府行使监管权限受到约束。如审批设立区域性股权市场,应当进行公示,并报国务院证券监管部门备案。 安徽财经网

  改革纵深

  地方金融监管是在金融业混业经营加速、金融科技创新深化、地方金融组织涌现的背景下产生的。地方经济发展对金融业的依赖程度日益增强。强化地方金融监管,有利于在区域层面上防范化解金融风险,具有重要意义。下一步,笔者建议,应采取多方面措施,加快推进和深化地方金融监管体制改革:

  第一,尽快出台《地方金融监督管理条例》。金融监管权的正当性来源于法律授权。通过制定行政法规,明确地方金融监管上位法依据和基本规则,授予地方政府金融监管权限但剥离地方金融监管机构“融资职能”;明晰中央和地方监管权责范围,调动地方政府的主动性和积极性,最终形成责任明确、边界清晰、央地协同的地方金融监管制度。同时,在全国统一地方金融组织的监管标准和要求,减少跨区域的监管套利。在条件成熟时,将《地方金融监督管理条例》升级为《地方金融监督管理法》。

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  第二,合理界定中央和地方政府权责分工。我国金融监管权主要集中在中央层面。应加快建立以中央金融管理部门地方派出机构为主、地方政府金融监管部门为辅的地方金融监管体制,提升监管效能。中央金融管理部门负责制定地方金融监管基本规则,对地方政府金融监管部门予以业务指导;地方政府主要履行对地方金融组织监管和风险处置职责,打击非法集资,维护属地金融稳定。对区域金融环境好、监管能力强的省份,可适当扩大其对小型金融机构的准入和监管权责。

  第三,建立中央与地方金融监管协调双机制。在中央金融委员会建立地方金融监管协调机制,加强中央金融管理部门派出机构之间、中央金融管理部门派出机构与地方金融监管部门之间的监管协调、政策沟通、信息共享,促进区域金融风险防范和生态环境优化。同时,地方政府建立金融监管协调机制,加强与中央金融管理部门派出机构的重大事项交流沟通。比如,地方政府在推荐提名地方法人金融机构高管人选前,应通过协调机制进行会商。

  第四,重新定位地方政府金融监管部门。省级和市级政府应设立作为组成部门的地方金融监管局,县级政府根据需要设立;地方金融监管局加快剥离金融发展、招商引资等非核心职责,专注于地方金融监管。通过法律法规,赋予地方政府金融监管局必要的履职手段,如对地方金融组织进行检查、处罚等。此外,可探索建立中央和地方金融监管部门双向的人员交流等机制,提高地方金融监管局的专业能力。在此次改革中,央行县级支行不再保留,地方金融监管局还可从中吸收优秀人才。

  (作者系招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员)

 

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